新旧物业管理法律文件中几个概念的比较

黎明职业大学王晖

《物业管理条例》（以下简称《条例》）已于2003年9月1日起施行，在此之前我国调整物业管理各方关系的主要是《城市新建住宅小区管理办法》等一系列法律文件，《条例》在立法过程中充分征求全国人民的意见，吸收了发达国家成熟的建筑物区分所有权理论，一些主要词语在名称、内涵上有了很大变化，现分述如下：

一、 物业管理

《条例》颁布前，有关法律文件中的“物业管理”一般指的都是城市住宅小区特别是城市新建住宅小区的物业管理，其他类型的物业管理没有专门的法律规定，实践中多是参照居住物业的有关规定执行的。各地颁布的地方法规或地方规章大多数也是针对此类物业的，特别是较早颁布实施的地方法规、规章几乎全是调整住宅区、居住物业、城市居住小区或城镇住宅小区物业管理活动的，如《包头市住宅物业管理条例》、《福州市城市住宅小区物业管理办法》、《湖南省城市住宅区物业管理条例》、《江西省城市居住小区物业管理条例》等等。关于其调整范围的具体条款规定得就更明确了，例如《杭州市物业管理条例》（2002年2月1日起施行）第2条第1款规定：“本条例适用于杭州市行政区域内城镇物业管理活动。”《上海市居住物业管理条例》（1997年5月28日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过）第2条规定：“本条例适用于本市行政区域内的居住物业管理。”《浙江省住宅区物业管理办法》（1999年5月11日浙江省人民政府令113号发布）第2条规定：“本办法适用于本省行政区域内城镇住宅区的物业管理。”

经过调研和充分的讨论，考虑到住宅物业和非住宅物业虽然在物业形态、业主的组成、业主对服务的需求、物业管理提供服务的内容和方式等方面确实存在较大差别，但两者在法律制度方面并无明显不同，两者的差别可以通过物业服务合同来解决。因此，《条例》既调整住宅物业的物业管理活动也调整非住宅物业的物业管理活动，只在某些问题上对二者作了区别，有些规定只适用于住宅物业。例如，《条例》第24条规定住宅物业的建设单位应当通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业；而对非住宅物业，国家只是提倡建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则，通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业。又如，《条例》第54条规定住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主应当按照国家有关规定交纳专项维修资金，而对其他物业则未作强制性规定。同时，考虑到一些乡村物业管理活动已经存在，尤其在沿海经济发达地区城乡差别已经非常小，而且随着人民生活水平的逐步提高，乡村对物业管理服务的需求也将逐渐扩大。因此，《条例》的适用范围既包括城市也涵盖乡村。

此外，《条例》并不强制业主必须选择物业管理企业来实施物业管理，业主可以根据不同情况采用业主自行管理或将不同的管理内容委托给各专业服务公司进行管理等其他方式。《条例》调整的物业管理，仅指业主通过选聘物业管理企业对物业进行管理的这种方式。《条例》所规范的物业管理活动也限于业主选聘物业管理企业所进行的物业管理活动。业主有权选择适合自己的方式来管理自己的物业，是否选聘物业管理企业来对物业实施管理是业主的权利。但是，如果业主通过选聘物业管理企业的方式来对物业进行管理的，则应当按照《条例》的规定来进行。当然，这并不意味着业主采用其他方式对建筑物进行管理的行为没有法律约束，只不过《条例》对其不予规范而已。就业主自行管理而言，《中华人民共和国民法通则》等法律、法规已有规定。就业主委托专业服务公司管理而言，业主和专业服务公司之间是委托服务合同关系，应当按照《中华人民共和国合同法》等相关法律、法规的规定来执行。《条例》之所以就业主通过选聘物业管理企业实施建筑物管理单独立法，是基于这种方式的特殊性。

二、 业主大会、业主委员会

《条例》颁布前，我国绝大多数地方实行的是单纯的业主委员会制度，业主大会只是名义上的权力机构，其任务似乎就是选举产生业主委员会（当时称为“管委会”）；业主委员会实际上集决策和执行的职能于一身，容易出现少数业主甚至个别人控制物业管理的决定权，加之缺乏必要的监督机制，导致侵害大多数业主权益的情况。

《条例》将业主委员会明确定位为业主大会的执行机构，从而建立了一种业主大会和业主委员会并存，业主决策机构和执行机构分离的管理模式。业主大会是业主为实现自己对物业的自我管理，为对物业管理区域内的共同事项作出决定而组成的，只要是物业管理区域内的合法的物业所有人均享有参加业主大会，对物业共同事项进行管理的权利，业主大会成立之后入住的业主将自动成为业主大会的成员。业主大会成立后，业主将主要通过业主大会这一机制实现对全体业主共同利益事项的决定和管理。业主大会代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益，它通过合法程序作出的决定全体业主都应当遵守，业主大会的地域效力及于业主大会所在的物业管理区域，对人的效力及于物业管理区域内的全体业主。《条例》通过对业主大会的组成与宗旨；一个物业管理区域内成立业主大会数量的限制；业主大会的成立；业主在首次业主大会会议上投票权的确定方式；业主大会的职责；业主大会会议的召开形式和条件；业主大会作出决定的方式；业主大会决定的法律效力；业主大会的会议制度；召开业主大会会议的会前通知、告知和会议记录制度；业主大会议事规则的主要内容；对业主大会、业主委员会所作决定的限制性要求及业主大会、业主委员会作出违法决定的处理方式；业主大会、业主委员会与公安机关、居委会之间的关系等方面作出明确规定，使得业主大会得以成为真正意义上的权力机构。业主委员会由全体业主通过业主大会会议选举产生，是业主大会的常设机构，对业主大会负责，具体负责执行业主大会交办的各项物业管理事宜。因此，有人将《条例》建立的这种业主大会与业主委员会间的关系形象的比喻为“董事长”与“总经理”之间的关系。

当然，成立业主大会也并非业主唯一可以选择的自我管理的形式，《条例》允许业主根据自身的实际情况决定是否采用业主大会这种管理形式，在只有一个业主或者业主人数较少的情况下，业主可以自行或者通过全体协商的方式对共同事项作出决定，没有必要成立业主大会

三、 业主大会、业主委员会的成员资格

《条例》颁布前，物业的所有人和物业的使用人都可以成为业主大会或业主委员会的成员，有些地方甚至规定业主大会的成员包括居委会推选的代表或管委会可以邀请本辖区内派出所、居委会等有关单位人员参加管理工作。如《福州市城市住宅小区物业管理办法》（1996年9月27日福州市第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过1996年11月29日常务委员会第二十七次会议批准）第8条第2款规定：“业主委员会可邀请居民委员会等有关单位人员参加物业管理工作。”《北京市居住小区物业管理办法》（1995年7月7日北京市人民政府令第21号发布 根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修正）第8条第2款规定：“物业管理委员会由居住小区内房地产产权人和使用人的代表及居民委员会的代表组成。”《杭州市物业管理条例》（2001年10月17日）第13条第3款规定：“业主委员会根据工作需要，可聘请社区居民委员会和有关单位的人员担任业主委员会顾问。”《浙江省住宅区物业管理办法》（1999年5月11日浙江省人民政府令第113号发布）甚至规定：“已设立居民委员会的住宅区，业主委员会可将日常管理事务委托居民委员会承担。”（第9条第3款）
《条例》中业主大会制度的建立，吸收了德国、日本等国家建筑物区分所有权制度的一些规定。业主大会是基于物业管理区域内物业在构成、权利归属及使用上不可分离的共同关系而产生的。作为建筑物的所有权人，业主拥有对建筑物占有、使用、收益、处分的权利，对建筑物的维修、养护、管理属于业主行使所有权的体现。业主基于对房屋的所有权享有对物业和相关共同事务进行管理的权利，因此《条例》明确将业主大会、业主委员会的成员限定为业主，即“在不动产登记簿上登记的人”。

四、业主代表

物业管理区域内业主人数较多的，可以幢、单元、楼层等为单位，推选一名业主代表参加业主大会会议。《条例》颁布前，业主代表是“一同全代”，即一旦当选就可以行使独立的意志，需要投票表决的，他可以根据自己的意愿选择投一致的赞成、反对或弃权票。

《条例》颁布后，与《条例》配套的部门规章《业主大会规程》中明确规定：“推选业主代表参加业主大会会议的，业主代表应当于参加业主大会会议3日前，就业主大会会议拟讨论的事项书面征求其所代表的业主意见，凡需投票表决的，业主的赞同、反对及弃权的具体票数经本人签字后。由业主代表在业主大会投票时如实反映”，以防止出现超越代理权代理和无权代理的情况。

五、物业管理区域

《条例》颁布前一般以一个房地产开发项目成立一个管委会，选聘一家物业管理企业来开展物业管理活动，一个物业管理区域一般就是一个住宅小区。

《条例》实施后，虽然我国目前绝大多数物业，特别是新建物业，都有规划、土地等部门的批准文件，其占用土地的四至界限是明确的，附属设施设备的产权是清晰的，一般情况下不需要再划分物业管理区域。但也有少部分在计划经济体制下建造的旧住宅在房改售房后，其共用设施设备的产权不明晰，实施物业管理时造成维修养护不明确等问题。还有过去零星插建的旧住宅或其他房屋建筑，其设施设备与紧邻的其他物业关联性很强，若单独实行物业管理，不是侵占相邻物业业主的利益，就是成本太高、浪费资源，难以运转。以上情况，在推进物业管理工作中，需要政府有关部门依据实际情况制定划分物业管理区域的办法。在实践中，物业管理区域有的按照一个自然的街坊、有的按照建筑物的规模大小等来划定，包括居住区、大厦区和工业区等。由于我国不同地区物业管理发展水平差异性很大，《条例》不宜对物业管理区域作出统一并具体的规定，只规定物业管理区域划分的具体办法由省、自治区、直辖市根据各个地方的实际情况制定，但要求在划分物业管理区域时应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，以便于业主大会的成立与运行，以便于在物业管理区域内实施统一的物业管理。

六、专项维修资金

《条例》颁布前，专项维修资金也称“维修基金”，根据建设部和财政部1998年11月联合印发的《住房共用部位共用设施设备维修资金管理办法》（建住房[1998]213号）的规定，从公有住房售房款中提取的维修基金属售房单位所有，但这些费用又必须用于已出售给个人的房屋的维修，这种所有人与使用人的不一致容易造成作为所有人的售房单位不按照规定用途使用维修基金。

随着房改的不断深入和住房专项维修资金制度的不断发展，有必要对公有住房售房款中提取的维修资金的性质予以调整以解决所有权与使用权不一致的问题、切实保护购房人的合法权益。因此，《条例》明确作出了“住房专项维修资金属于业主所有”的规定。当然，这并不意味着业主个人可以随意支配维修资金。专项维修资金制度是基于全体业主的公共利益而确立的制度，有关专项维修资金的收取、使用、管理等必须符合国家有关规定，通过业主大会予以实施。

参考文献

1．《物业管理条例释义》，国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、建设部住宅与房地产业司编，知识产权出版社；

2．《办理物业管理案件法律依据》，中国法制出版社。